Saturday, 8 November 2014

Anna Lindh i utrikesdebatten (Anna Lindh in the foreign policy debate)

Anna Lindh in the foreign policy debate: non-alignment, the individual and the state

Sweden's foreign minister Anna Lindh was murdered eleven years ago. Based on the annual foreign policy debates in parliament 1998/99-2000/01, this article looks at her positions in relation to two central themes during her foreign ministership: (1) the question of Swedens non-participation in military alliances; (2) the moral-legal dilemma when the sovereignty of states collide with the sovereignty of individuals. Comparisons are made with Lindh’s predecessor Lena Hjelm-Wallén’s positioning in the debates 1996/97-1997/98.

Two doctrines are deduced from Lindh’s positions: (1) the small state doctrine, which defends said non-participation with idealistic and realpolitik arguments derived from a small state perspective; (2) the exemption doctrine, which states that if an extreme humanitarian situation exists within a state its sovereignty can be violated by the UN, and further  if a UN mandate is not attainable, but the situation is ‘sufficiently’ extreme  the doctrine provides an ultimate option to sidestep the UN.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Anna Lindh i utrikesdebatten: alliansfriheten, individen och staten
Anna Lindh var utrikesminister från 1998 till att hon mördades 2003. Föreliggande artikel visar på några drag i hennes utrikespolitiska tänkande, baserat på hennes ageranden i riksdagens årliga utrikesdebatt (riksdagsåren) 1998/99–2000/01. Igenom denna debatt gav utrikesministern viktiga signaler om vart hon ville att Sverige skulle gå. Artikeln tittar på Lindhs ageranden i relation till två centrala teman under hennes tid: alliansfriheten samt dilemmat när staters och individers suveränitet krockar. Därtill görs jämförelser med Lindhs föregångare Lena Hjelm-Walléns ageranden i debatterna 1996/97–1997/98.1

Epoken 1996–2001 präglades av förändringarna som kom med kalla krigets slut. Den faller lätt i skugga men var en omdanande tid då Europa såg nuvarande säkerhetspolitiska mönster sättas. I Sverige hade Socialdemokraterna återtagit makten 1994. Lindh gjorde regeringsdebut som miljöminister, medan statsrådsveteranen Hjelm-Wallén blev utrikesminister. De behöll posterna när Göran Persson blev partiordförande 1996,  men efter valet 1998 tog Lindh över utrikesministerskapet från Hjelm-Wallén som blev vice statsminister.2

Som utrikesministrar 1996-2001 fick de ta sig an omvälvande förändringar och debatter inom svensk säkerhetspolitik. För Socialdemokraterna blev den militära alliansfrihetens innebörd alltmer komplicerad, till följd av bland annat medlemskapet i Europeiska unionen (EU) och ett allt djupare samarbete med North Atlantic Treaty Organization (Nato). Under epoken tog  dessutom Folkpartiet uttalad ställning för Natomedlemskap och Moderaterna betecknade det som ett ”naturligt” framtida steg.3

     Hjelm-Wallén och Lindh i riksdagen 1999  
         (SCANPIX/Claudio Bresciani)

I utrikesdebatterna fick sådana ambitioner kalla handen av Lindh och Hjelm-Wallén. Båda menade att via alliansfriheten byggde man säkerhet på ett bättre sätt än genom att låta en musketörsförpliktande kärnvapenspakt vidgas till Sverige. Pressad av Moderaterna tillstod Hjelm-Wallén dock att alliansfriheten ”är inte en gång för alla given” utan kan ”gärna diskutera[s]”, men att åtminstone “[i]dag när det inte finns några hot mot Sverige” så ”finns ingen logik i” att gå med i Nato.4 Genom detta resonemang accepterade hon emellertid att i en hotfull omvärld kunde ett uppgående i Nato bli ett logiskt val. För Lindh var dock ett Natomedlemskap konstant utan värde, vare sig omgivningen var hotfull eller ej. Hennes ageranden kan systematiseras in i en småstatsdoktrin; en doktrin som besitter en småstatsidealistisk och en småstatsrealistisk sida.

Alliansfrihetens vara eller icke vara
Småstatsrealismen utarbetades av Alf W Johansson på basis av Sveriges agerande under andra världskriget. Den beskriver hur en liten (alliansfri) stat agerar i en kontext av spänningar och kollisioner mellan maktägande stater. Här måste småstaten  om den vill fortleva  anpassa sig efter de givna maktförhållandena, navigera efter konjunkturerna, lägga ideal och moral åt sidan.5

Lindhs småstatsrealistiska försvar av alliansfriheten gick ut på att Sverige genom den kunde undvika att dras in i konflikt, även tillämpligt om andra EU-länder vore indragna. Lindhs moderata motdebattörer betraktade dock sådan pragmatism som ytterst omoralisk och menade att som EU-medlem i ett radikalt ändrat Europa kunde Sverige orimligen stå neutralt ifall ett EU- eller grannland attackerades.6     Lindh tillstod 2000 att i sådana fall vore det ”inte troligt” att ”vi kommer att utnyttja möjligheten att vara neutrala”, men hon gjorde det viktiga tillägget att om omständigheter tvingade så kunde detta osannolika ändå bli sannolikt:
Politiskt är vi med i en allians, EU. Men i säkerhetspolitiken måste vi också våga tänka på det otänkbara. Vad händer om vi mot all förmodan skulle få en stor konflikt i Europa, om europeiska säkerhetsstrukturer och andra strukturer skulle bryta samman? Då är neutraliteten den sista försvarslinjen. Vi påminner om det otänkbara genom att också påminna om att vi skulle kunna vara neutrala [---] i sak är den svenska regeringens uppfattning att vi är militärt alliansfria och så ska förbli. Då finns det alltid, om det står i stenskrift eller inte, en möjlighet att också välja neutraliteten.7

Lindh ansåg således att inga bindande försvarsförpliktelser lagts på Sverige genom EU-medlemskapet. I debatterna återkom hon kontinuerligt till att ytterst var det endast Sverige som skulle försvara Sverige och som Sverige skulle försvara.8 Alliansfriheten gav för henne en ”handlingsfrihet” att förklara sig neutral om det behövdes, och även i 2001 års debatt  då Sverige var EUs ordförandeland  markerade hon att Sveriges säkerhetspolitik fortsatt skulle tillhandahålla möjligheten till neutralitet.9

Så medan Hjelm-Wallén i en konfliktfylld kontext kunde se ett logiskt värde i ett Natomedlemskap, framhöll Lindh alliansfrihetens småstatsrealistiska värde. Det ska noteras att Sveriges fördjupade Natosamarbete inkluderade fredsuppdrag. Ty vad som under kalla kriget varit en hårdkokt försvarsallians fick under 1990-talet en alltmer prominent roll som konflikthanterare, inte minst på Balkan. Denna förändring av Nato gav ett nytt argument för medlemskap. Att det var mindre tal om att uppgå i en kärnvapenbaserad musketörspakt och mer att gå in i något som hade kraft och vilja att skapa fred och hindra massövergrepp. För Socialdemokraterna var argumentet inte helt lätt att värja sig mot.10 Än mindre när man  vilket Lindh och Hjelm-Wallén gjorde  själv förde fram Nato (med dess anförare USA) som just oumbärligt för europeiskt fredsfrämjande och som något man ville samarbeta nära med.11 Detta ’positiva’ Nato gavs dock en helt annan karaktär av Lindh på småstats-doktrinens idealistiska sida. Här återfick Nato sin kalla krigskaraktär.

Småstatsidealism
Småstatsidealism beskriver jag som en idealistisk variant av power of the weak; ett säkerhetspolitiskt koncept som antar att en svag stat just på grund av svagheten kan åtnjuta styrka på andra vis.12 Applicerat på Sverige innebär det att det relativt svaga, alliansfria Sverige kan effektivt främja idealistiska, fredsskapande ändamål då man inte upplevs som ett hot. Denna småstat behöver inte misstänkas ha maktpolitiska, illvilligt partiska intressen och baktankar. Därför har man stark potential att alstra fredsfrämjande atmosfärer och ageranden kring sig i den internationella miljön.

I Lindhs småstatsidealistiska ageranden blev alliansfriheten ett fredsredskap. Den stärkte Sveriges kapacitet att verka som medlare, nedrustningspådrivare, spänningsreducerare, folkrättsutövare. Och enligt Lindh skulle allt detta riskeras, förmodligen omintetgöras, ifall Sverige uppgick i Nato. Vad gäller medlarkapaciteten slog hon fast att ”[d]et var  bl.a. alliansfriheten som gjorde det möjligt för Carl Bildt […] att göra fredsinsatser på Balkan”, och hon markerade att det fortsatta ”[a]rbetet för att eliminera Iraks massförstörelsevapen […] har på nytt anförtrotts åt en svensk.”13 Hon framhöll kontinuerligt att hon ville se en värld befriad från massförstörelsevapen och att alliansfriheten gett Sverige möjligheter att mer aktivt och effektivt bidra till detta14  möjligheter som ”inte ens våra grannar [Natoländerna] Norge och Danmark har.”15 Vidare hävdade Lindh att ett alliansfritt Sverige dämpade spänningar och ökade säkerheten i norra Europa.16 Hon specificerade dock inte hur, och när argumentet desavouerades av moderater och folkpartister svarade hon mest med motfrågor. ”[P]å vilket sätt”, bet hon ifrån 1999, ”skulle säkerheten i norra Europa öka om Sverige blev Natomedlem?” Och hon tillade att ”alliansfriheten dessutom har gjort Sverige mer aktivt när det gäller folkrätten och möjliggjort en mycket aktiv kamp mot massförstörelsevapen”.17

Hjelm-Wallén använde sig också av spänningsargumentet och menade att ifall Sverige skulle uppgå i Nato riskerade man bidra till att skapa en mer hotfull omgivning med militära skiljelinjer, kärnvapenavskräckning, försvarsförpliktelser till andra stater.18 Hon nyttjade dock inga andra småstatsidealistiska argument19 utan vad som stack ut hos henne var detta att det oattraktiva skydd Nato gav i en icke hotfull omvärld kunde i en hotfull omvärld bli attraktivt. Värt att notera var också hennes villighet att åtminstone diskutera alliansfriheten. Sådant erbjöds inte i Lindhs småstatsdoktrinära försvar av densamma. I individ/stat-temat steg dock en synnerligen reforminriktad Lindh fram.

Individen eller staten?
Under kalla kriget var Förenta Nationerna (FN) fokuserat på mellanstatliga konflikter och folkrättsprincipen om staters okränkbara suveränitet framhölls som fundamental. Efter kriget flyttade fokus till inomstatliga konflikter, inte minst där systematiska övergrepp mot befolkningen förekom (som Rwanda och ex-Jugoslavien). Krav restes på att folkrätten skulle omtolkas och utvecklas så att världsamfundet fick blanda sig i en stats inre angelägenheter  utan dess regerings tillåtelse  för att hindra/lindra en allvarlig humanitär situation inom staten. Här uppstod vad jag vill beskriva som en spänning mellan individers och staters folkrättsliga suveränitet. Den förra kan förenklat översättas till människovärdets okränkbarhet och baseras juridiskt på humanitärrättsliga principer såväl inom krigets lagar som vidare inom kategorin mänskliga rättigheter.20

Ur denna spänning kan två teoretiska strömningar genereras: den statscentrerade och den individcentrerade. Den senare ifrågasätter statssuveränitetsprincipens hegemoni då den hindrar att förhindra grova humanitärrättsliga kränkningar inom stat X. Enligt denna strömning är det legitimt att andra stater  helst hela statssamfundet genom FN  intervenerar mot stat X i en sådan situation. Den statscentrerade strömningen varnar istället för att urholka hegemonin. Förvisso beklagar den situationen inom stat X men framhåller att det sammantaget är till större humanitärt gagn att upprätthålla statssuveränitetsprincipen. Härigenom hålls makten underordnad rätten. Svagare stater skyddas mot mäktigare staters självsvåld. Det internationella systemet hålls stabilt vilket annars riskerar att brista ut i ofred med mycket värre humanitära följder.21

Princip och praktik
På principiell nivå talade både Lindh och Hjelm-Wallén sig varma för en individcentrerad utveckling av folkrätten och FN. Men på den praktiska nivån, avseende reella fall och initiativ, skiljde de sig åt. Hjelm-Wallén konstaterade att de flesta rådande konflikter var interna, inrymde humanitärt förkastliga tillstånd, och att en av FNs största brister var dess oförmåga att hantera sådana konflikter. Hon ville att detta skulle tas itu med, yrkade på att FN borde ”mer aktivt kunna gå in också i interna konflikter”, instämde i krav på att FN skulle gå från passiv observatör till mer ingripande part.22 Men när hon behandlade reella fall agerade hon på ett försiktigt, statscentrerat vis. Att jämföras med Lindh som fullföljde sina principer i praktiken, till exempel när hon behandlade Kosovokrisen 1999. Denna kris utlöstes av en förödande humanitär situation i den serbiska Kosovoprovinsen (etnisk rensning, 100 000-tals flyktingar). När 1999 års utrikesdebatt hölls, i februari, pågick FN-stödda förhandlingar mellan parterna. Ett förslag hade lagts fram som Belgradregeringen ansåg diktera en Natoockupation av Kosovo. Nato hotade med militära aktioner om Belgrad inte gav efter, men kunde knappast få FN-mandat för dessa på grund av Ryssland och Kina. Belgrad stod på sig och i mars 1999 gick Nato till aktion. På basis av en egen individcentrerad tolkning av folkrätten förbigick man FN och började bomba Restjugoslavien.23

I debatten 1999 tecknade Lindh en extremt allvarlig bild av den humanitära situationen i Kosovo. Hon ville se en framförhandlad lösning som tog vara på kosovoalbanernas humanitära rättigheter, och i syfte att ’underlätta’ för sådana förhandlingar öppnade hon för militär aktion:
Sverige är, efter beslut i FN:s säkerhetsråd, berett att medverka i en fredsfrämjande insats för att en överenskommelse om Kosovo skall kunna genomföras.24
Hon ansåg således att FN fick på humanitär basis intervenera i denna inomstatliga konflikt. Hon gick dock än längre och sade först att förutom i självförsvar var det endast FN som fick utöva våld legalt. Men så tillade hon att det fanns ett undantag från detta: 
FN:s säkerhetsråd är kärnan i den internationella säkerhetsordningen. FN:s ansvar är ytterst att stå som garant för folkrättens primat i världspolitiken. Det är säkerhetsrådet som har till uppgift att besluta om militär våldsanvändning, förutom i fall av självförsvar eller i extrema nödsituationer [min kurs.]. Detta gäller oavsett vem som har uppdrag att leda den fredsfrämjande insatsen.25
  
Uttalandet låg på principiell nivå men yttrades i en kontext som gjorde att sista raden kunde förstås att åsyfta Nato. Citatet kunde då läsas som en maning till Nato att söka ett FN-mandat ifall man avsåg intervenera i Kosovo, dock utan att låta sig hindras om mandatet uteblev så länge det förelåg  vilket Lindh ju hade förklarat det råda i Kosovo  en extremt allvarlig humanitär situation. Lindh medgav dock 2000 att ”[v]åldsanvändning utan nödvändigt säkerhetsrådsmandat riskerar att försvaga den internationella rättsordningen.” Men exemplifierande med Rwanda och Bosnien tillfogade hon att ”nödvändiga åtgärder för att förhindra systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter får inte heller stoppas av ett veto eller ett hot om veto.”26 Och detta var, vill jag mena, symptomatiskt för Lindhs ageranden i stort. Att hennes utrikespolitik syftade ytterst till värnet av individen, med stöd till att ”tyngdpunkten” i “politik och folkrätt flyttas […] från nationell säkerhet och suveränitet till människors säkerhet och mänskliga rättigheter”, att den traditionella folkrätten skulle tolkas och implementeras i ett individcentrerat ljus varpå en praxis kunde etableras som småningom kunde kodifieras.27


 Lindh under 2001 års utrikesdebatt 
 (SCANPIX/Claudio Bresciani)

I Lindhs ageranden i detta tema framträdde så en undantagsdoktrin. Den sade att statssuveränitetsprincipen kunde sättas på undantag i extremt allvarliga inomstatliga humanitära situationer. Två undantagsscenarion målades upp av Lindh: ett basalt och ett extremt. Det basala avsåg att säkerhetsrådet gett sitt godkännande. Det extrema inträdde då det inte gick att få ett FN-mandat. Då kunde även FN få förbigås, förutsatt att situationen var ’tillräckligt’ extrem. På följdfrågan om vad som då krävdes för att en situation skulle anses tillräckligt extrem, svarade Lindh att det måste bedömas ”från fall till fall.” Ett (vagt) svar hon gav viss konkret form genom att ange Bosnien och Rwanda som exempel.28

Lindh förordade alltså att folkrätten skulle utvecklas, dess tyngdpunkt flyttas, från staters till individers suveränitet. En sådan evolutionär sedvanerättslig väg kunde tyckas vara vad som fattades Hjelm-Wallén, som ju principiellt också ville en individcentrerad väg för FN och folkrätten. I debatterna behandlade hon tre fall som kunde motivera individcentrerade ageranden: Algeriet, Turkiet, Östtimor. Men trots uppmaningar från motdebattörer tog hon statscentrerade utvägar i alla tre och avfärdade extern inblandning  som “meningslöst” i Turkietfallet  om inte relevanta regeringar gett sitt godkännande. I Algeriet- och Östtimorfallen förordade hon vidare att FN skulle söka få till stånd lösningar, samtidigt som hon medgav det vanmäktigt svåra i att här göra något via FN.29 Denna vanmakt reflekteras kring i följande stycke.

Avslutning
Den Lindh vi sett ovan var såväl en realpolitisk pragmatiker som en dristig visionär. Den senare framträdde i individ/stat-temat där Lindh kunde låta FN köra över suveräna regeringar i inomstatliga humanitära situationer, till skillnad från Hjelm-Wallén som i praktiken ville att extern inblandning i sådana fall skulle ha fått välsignelse av relevanta regeringar. Notera att båda såg svårigheterna för det traditionella (statscentrerade) FN att hantera interna konflikter. På praktisk nivå fortsatte Hjelm-Wallén likafullt att klamra sig vanmäktigt fast vid detta FN, medan Lindh agerade individcentrerat och kom med initiativ för att åstadkomma sådan utveckling av folkrätt och FN. Ja, av folkrätten till den grad att den kunde få förbigå FN om FN fortsatte agera på traditionellt vis.

Skillnaden kunde kanske delvis förklaras av att Hjelm-Wallén var utrikesminister under en tid då världen efter kalla kriget inte helt stabiliserat sig. Statssuveränitetsprincipen kunde därför ännu betraktas som en oumbärlig livlina för småstaten Sverige. Medan Lindh kunde låta sin praktik ledas av visionerna då nämnda värld stabiliserats under hennes utrikesministerskap, inte minst i närområdet.

Lindh var dock föga dristig när det kom till alliansfriheten. Så hade småstatsdoktrinens båda sidor varit framträdande under kalla kriget. Viktiga delar av småstatsidealismen ingick i den så kallade aktiva utrikespolitiken, kanske främst förknippad med Olof Palme. Medan småstatsrealism kunde exempelvis skönjas i kalla krigets klassiska säkerhetspolitiska doktrin: 
”Alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i händelse av krig”.30

Notabelt var även att ur ett medlemsperspektiv avfärdades Nato av både Lindh och Hjelm-Wallén som en negativ, potentiellt konfliktskapande organisation. Nato blev här mycket av det gamla, kalla krigets Nato. Därför kunde de beskriva ett inträde i Nato som något föråldrat (att jämföras med moderater och folkpartister som beskrev det att inte gå med i Nato som föråldrat: en dogmatisk hållning som hörde till kalla krigets dagar).31 Men samtidigt välkomnade båda utrikesministrarna ett fördjupat samarbete med Nato och omfamnade Natos fredsskapande arbete i Europa. Här blev Nato något nytt  en positiv, progressiv, konfliktstävjande organisation. 


Notförteckning

1. Artikeln bygger på ett urval från min opublicerade magisteruppsats Anders Reichenberg, Regeringen Göran Perssons utrikesdebatter 1996/1997-2000/2001: Säkerhetspolitiken, Individen vs Staten, Globaliseringen, 2012, finns som e-resurs på Arbetarrörelsens arkiv.
2. Reichenberg 2012, s.8, 105. 
3. Reichenberg 2012, s.14–16, 43, 65f.
4. Riksdagens protokoll 1996/97:64, Stockholm 1997, s.31; Riksdagens protokoll 1997/98:65, Stockholm 1998, s.32, 41.
5. Reichenberg 2012, s.69f.
6. Riksdagens protokoll 1998/99:53, Stockholm 1999, s.9–11, 32, 41; Riksdagens protokoll 1999/2000:63, Stockholm 2000,       s.9, 11, 31; Riksdagens protokoll 2000/01:62, Stockholm 2001, s. s.8–10, 31f.
7. 1999/2000:63, s.30f.
8. 1998/99:53, s.5, 31f; 1999/2000:63, s.3, 30; 2000/01:62, s.5, 40.
9. 2000/01:62, s.5, 29f, 40.
10. Reichenberg 2012, s.39f, 44.
11. 1996/97:64, s.7, 31; 1997/98:65, s.4, 32; 2000/01:62, s.4, 7. Se även 1998/99:53, s.2, 7; 1999/2000:63, s.2, 4.
12. Reichenberg 2012, s.71.
13. 1999/2000:63, s.7, 30.
14. 1998/99:53, s.6, 31; 1999/2000:63, s.6f, 30; 2000/01:62, s.5, 29f, 40.
15. 2000/01:62, s.29.
16. 1998/99:53, s.5, 31; 1999/2000:63, s.3, 30; 2000/01:62, s.5, 29f, 40.
17. 1998/99:53, s.31. Se även 1999/2000:63, s.30; 2000/01:62, s.31, 40.
18. 1996/97:64, s.5, 31, 39f; 1997/98:65, s.32, 41.
19. Jämför Reichenberg 2012, s.54, 76.
20. Reichenberg 2012, s.16f, 26–29, 97.
21. Reichenberg 2012, s.26–29.
22. 1996/1997:64, s.1, 30; 1997/1998:65, s.30f, 41.
23. Reichenberg 2012, s.98.
24. 1998/1999:53, s.1, 4, 29.
25. 1998/1999:53, s.5.
26. 1999/2000:63, s.7f.
27. 1999/2000:63, s.5, 7f. 27. För fler exempel, på principiell som praktisk nivå, se 1998/99:53, s.1, 7; 1999/2000:63,            s.9; 2000/01:62, s.1, 3.
28. 1999/2000:63, s.7f.
29. 1996/97:64, s.73f, 80; 1997/98:65, s.7, 30f, 52.
30. Reichenberg 2012, s.64, 71, 85.
31. Reichenberg 2012, s.41-45, 72f.